De veiligheidsregio’s aan zet
Toespraak Mr Th.C. de Graaf, voorzitter Veiligheidsberaad,
Veiligheidscongres 8 november 2007, Rotterdam
Mevrouw de minister, dames en heren,
Crises komen altijd onaangekondigd en altijd op het verkeerde moment. Rampen en crises vragen daarom het uiterste van hulpverleners en bestuurders. Zelfs hulpverleners van brandweer en politie maken niet wekelijks of zelfs maandelijks een crisis of ramp mee. Crisismanagement is zeker geen dagelijkse kernactiviteit van bestuurders, in ieder geval niet management van veiligheidscrises. Ook de witte kolom, de zorgverleners, is niet primair georiënteerd op veiligheid.
Niet kunnen blindvaren op routine, het is niet ons dagelijks pakkie-an, maakt een zorgvuldige voorbereiding en oefening extra belangrijk voor een slagvaardig optreden. Goede voorbereiding bij rampen en crises is niet het halve werk, maar negentig procent van het werk. De schade en de schande kunnen we beperken als vooraf goed is nagedacht over de beheersing van risico’s. Afspraken over verantwoordelijkheden, vaste basisprocedures en geoefendheid. Dit is kortweg het werk van de veiligheidsregio’s.
Veiligheidsberaad
Er is veel beweging in veiligheidsland, maar de richting is niet altijd duidelijk. Het aantal overlegstructuren is ook niet echt simpel en overzichtelijk te noemen. Er is bovendien een veelheid aan opvattingen en perspectieven.
De oprichting van het landelijke Veiligheidsberaad begin dit jaar is niet bedoeld om de bestuurlijke diversiteit nog verder te vergroten, integendeel. Ons oog, dat wil zeggen het oog van de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s, want die vormen samen dat Veiligheidsberaad, is gericht op minder uiteenlopende perspectieven en meer richting. Kortom, op het bundelen van krachten, eenheid van opvatting en eenvoud van overleg.
Het Veiligheidsberaad wil een bindende factor zijn in de ontwikkeling van veiligheidsregio’s. Het beraad kent voor een groot gedeelte dezelfde samenstelling als het Korpsbeheerdersberaad en dat zal zelfs als de wet op de veiligheidsregio’s in het Staatsblad staat, een identieke samenstelling hebben. Zo wordt ook de verbinding tussen het politiebeheer en de bestuurlijke aansturing van de overige veiligheidsorganisaties gewaarborgd.
Onder leiding van Geert Dales is een start gemaakt met de taken van het Veiligheidsberaad, daartoe ondersteund door het Bureau Veiligheidsberaad en sinds september heb ik het stokje overgenomen.
De belangrijkste opgaven voor het Veiligheidsberaad zijn het bevorderen van de samenwerking tussen de regio’s, het ontwerpen van een landelijke multidisciplinaire veiligheidsagenda, het bevorderen van de afstemming en kennisuitwisseling tussen de veiligheidsregio’s op het vlak van werkwijze, organisatie en bedrijfsvoering en ten slotte functioneren als bestuurlijk platform en overlegorgaan tussen de regio’s en met het rijk.
Terzijde merk ik op dat de komende wet op de veiligheidsregio’s eigenlijk wel een plekje had mogen reserveren voor het Veiligheidsberaad. Het is geen nieuw bestuursorgaan en ook niet een gemeenschappelijke regeling van gemeenschappelijke regelingen, maar wel een bestuurlijke representatie waar het kabinet, net als met het korpsbeheerdersberaad, zaken mee wil doen en afspraken mee wil maken. Ik zou zeggen, erken dan ook het bestaan en geef het een duidelijke positie.
Het Veiligheidsberaad is een bestuurlijke koepel, maar moet het niet bij praten laten. Onder de verantwoordelijkheid van het beraad zullen ook netwerken worden opgezet voor de uitwisseling van kennis en ervaring, we houden intensief contact met de professionele kolommen en hun vertegenwoordigers, we zorgen voor benchmarks en nemen namens de veiligheidsregio’s standpunten in die breed worden gedragen en die bestuurlijke en politieke relevantie hebben.
In dat kader heeft het Veiligheidsberaad vorige maand ook in een brief aan de Tweede Kamer een duidelijk standpunt ingenomen over het wetsvoorstel van minister Ter Horst over de veiligheidsregio’s. Die brief werd mede ondertekend door het Korpsbeheerdersberaad en de VNG en onderschreven door de NVBR, GHOR-Nederland en de coördinerende gemeentesecretarissen, voorwaar geen geringe krachtenbundeling en een evident bewijs voor behoorlijk grote eensgezindheid over de hoofdlijnen van het wetsvoorstel.
Wet veiligheidsregio’s
Wat mij betreft past een compliment aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij is er vooralsnog in geslaagd om een groot professioneel en bestuurlijk draagvlak te genereren voor het door haar herziene wetsvoorstel. Als de professionals èn de bestuurders in de eerste lijn gezamenlijk zeggen: dit is de goede richting, hier kunnen we wat mee, zowel in de uitvoering van de veiligheidstaken als in de bestuurlijke verantwoordelijkheden, dan mag ik hopen dat dit de minister sterke argumenten geeft in het debat met de Tweede Kamer om de lijn van het voorstel ook te realiseren.
Ik realiseer mij dat de Commissarissen van de Koningin op een belangrijk punt dat draagvlak niet ondersteunen, nl. voor wat betreft de doorzettingsmacht van de voorzitter van de veiligheidsregio bij bovenlokale incidenten en het ontbreken van een meer geprononceerde rol voor de Commissaris als rijksorgaan. Ik kom graag op het discussiepunt van wat wordt omschreven als de “superburgemeester”terug, maar er zijn echt nog andere onderdelen van het wetsvoorstel die de moeite waard zijn.
Het uitgangspunt van het verlengde lokaal bestuur bijvoorbeeld. Niet onbelangrijk, want dat bevestigt nog eens dat het hier om primair lokale, decentrale taken gaat, waarvan de uitvoering gezamenlijk ter hand wordt genomen, maar zonder dat de lokale verantwoordelijkheden daarvoor verdwijnen. De financiering is weliswaar hybride, deels lokaal op te brengen, deels centraal, maar daar is door de centrale eisen ook reden voor.
Een ander punt betreft natuurlijk de regionalisering van de brandweer. De minister heeft de beperkte marges van het regeerakkoord maximaal benut en toch rekening gehouden met de ambivalentie die in gemeenteland bestaat over van bovenaf geregisseerde regionalisering. De richting is duidelijk en wordt door ons ondersteund, maar het gaat stapsgewijs en gemeenten die echt een eigen korps willen houden, behouden dit recht maar worden wel op kwaliteit getoetst. Kwaliteit is terecht de ultieme toetssteen en kan die niet worden gewaarborgd, dan is regionale voorziening een logische en niet vrijblijvende stap. We zijn natuurlijk in gespannen afwachting van de zg. kwaliteitseisen in de aangekondigde amvb. Het zou goed zijn als de minister een proeve daarvan publiek zou maken.
We zijn ook positief over de publieke borging van de gemeenschappelijke meldkamers en de sterkere positie van de GHOR in crises, al kan dat laatste nog wel wat sterker, vooral waar het de sanctionering betreft. Ook de zg. gemeentelijke kolom (oranje is tegenwoordig de lokale kleur) kan nog wel wat steviger in de wet worden verankerd, net als de relatie met de Regionale Ambulancevoorziening (RAV).
De kurk waarop de veiligheidsregio moet drijven is de multidisciplinaire samenwerking tussen de verschillende kolommen. Daar draait het allemaal om. Het is nu weliswaar niet de tijd om tot echte integratie over te gaan, - het blijft nu bij convenanten tussen politieregio en veiligheidsregio, maar de operationele multidisciplinaire samenwerking mag wel wat sterkere verankering in de wet krijgen.
Tsja, en dan die ‘superburgemeester’. Dat is in de eerste plaats een zeer onjuiste term, want het gaat niet over de burgemeester als burgemeester van die grote gemeente, maar als voorzitter van de veiligheidsregio. Een andere hoedanigheid, en niet onbelangrijk, want alleen in díe hoedanigheid ontstaat een bevoegdheid. Wat dat betreft is het net als met het korpsbeheerderschap in de politieregio, een andere rol die de burgemeesters van de grotere steden prima kunnen scheiden van hun openbare ordegezag in hun eigen gemeente.
De voorzitter heeft in het bijzondere geval van een crisis, een incident, een ramp die niet alleen maar lokaal is maar daar bovenuit stijgt, niet alleen de al bestaande positie van het de leiding over het regionale beleidsteam, maar krijgt ook het eenhoofdige opperbevel over de operationele diensten. Oftewel: doorzettingsmacht om de ramp eenduidig en adequaat te kunnen bestrijden en beheersen. We vinden het belangrijk dat deze macht niet alleen zorgvuldig, maar ook zoveel als mogelijk in overleg met de betrokken burgemeesters wordt uitgeoefend. We vinden echter evenzeer belangrijk dat zij niet uit de bedding van de veiligheidsregio wordt weggeorganiseerd.
En dat is wat de Commissarissen van de Koningin feitelijk vragen. Laat de CdK als bemiddelend en besluitvormend orgaan optreden als de burgemeester of burgemeesters en de voorzitter van de veiligheidsregio er samen niet uitkomen. Dat zou goed zijn voor de interlokale verhoudingen en voor de democratische legitimatie en verantwoording. Ik denk dat het beide niet waar is. We kunnen natuurlijk kiezen voor de provincie als organisatievorm voor de veiligheid, maar dan hadden we dat ook voor de politie moeten doen. De regio’s leveren per definitie een complexere democratische structuur op, maar daar staat tegenover dat op die manier veel meer lokale betrokkenheid wordt bereikt, ook in tijden van crisis. De voorzitter van de veiligheidsregio zal voor diens besluiten verantwoording afleggen, aan het bestuur van de regio, aan de minister desgewenst, maar ook aan de betrokken gemeenteraden.
Belangrijker is echter dat operationeel het eenduidige en eenhoofdige gezag van de voorzitter van de veiligheidsregio verreweg de beste oplossing is. De voorzitter leidt al het RBT, heeft het inzicht en de kennis van de situatie vanaf het begin en is vertrouwd met de operationele leiders en de collega-burgemeesters. Dat maakt wikken en indien nodig beschikken eenvoudiger, sneller en effectiever dan in het midden van de crisis de commissaris invliegen.
Enfin, genoeg hierover, laat de discussie over de nieuwe wet geen typische competentiediscussie worden, zonde van de energie.
Dames en heren,
Met z’n allen zullen we de multidisciplinaire veiligheidsagenda moeten vullen, vandaag wordt daar al in een paralelsessie over gesproken. Er is veel werk aan de winkel.
Zo zullen de GHOR-organisaties bindende afspraken moeten maken over hun onderlinge verhoudingen en bevoegdheden en de brandweer zal tijd moeten steken in het vormen van een geregionaliseerde organisatie. De kwaliteit van de gemeentelijke processen – bijvoorbeeld op het gebied van registratie, opvang en nazorg - blijft achter bij die van de hulpverleningsdiensten. Dat moet dus beter. Van de politie vragen we actief mee te denken en te sturen aan de inhoudelijke ontwikkeling van de veiligheidsregio. Daartoe moeten er convenanten komen. Ik vraag ook toenemende aandacht voor mensen met een handicap of verminderde redzaamheid. Zijn wij in onze communicatie en onze plannen daar wel goed op voorbereid, moeten wij daar niet veel meer aan doen, wij en het ministerie?
Versterken informatievoorziening
De informatievoorziening binnen en tussen de kolommen is zwak. Op het terrein van de informatievoorziening voor de rampbestrijding moeten nog behoorlijke stappen gezet worden. Steeds blijkt weer dat informatievoorziening cruciaal is bij de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of crisis. En juist de informatievoorziening vormt de kwetsbare schakel.
De huidige sturing van de informatievoorziening is gefragmenteerd. Daarom is het veiligheidsberaad van mening dat de Rijksoverheid verantwoordelijk moet zijn voor nationale beheersvoorzieningen, zoals ACIR, C2000 en meldkamers. Toch kiest het kabinet daar niet voor. Wij vinden dat regie vanuit het Rijk en het beschikbaar stellen van de daarbij behorende middelen absoluut noodzakelijk is, want de verschillen in de wijze van financieren van de kolommen staat de gezamenlijke ontwikkelingen van ICT in de weg. Zwak beleid rond informatie- en communicatietechnologie maakt de veiligheidszorg in de regio’s kwetsbaar.
Versterking vergt enorme investeringen. Daarbij moeten we wel bedenken dat de veiligheidsregio in het leven is geroepen voor multidisciplinair optreden, terwijl het merendeel van het gewone dagelijks optreden monodisciplinair van aard is. We moeten dus goed kijken waar de meerwaarde in informatiesystemen te behalen valt. Het kan zijn dat integrale systemen de voorkeur hebben. Maar het is ook mogelijk dat verbindingen (interfaces) tussen de systemen van de kolommen voldoen.
Samenwerking
De aandacht bij het opzetten van de veiligheidsregio’s is vooral gericht op de samenwerking tussen kolommen, de multidisciplinaire crisisbeheersing. De kolommen hebben tegenwoordig eigen kleuren.
Wie oranje, rood, blauw en wit mengt, krijgt paars. Ik kan het ook niet helpen. Maar paars is niet de kleur die de lading dekt van de samenwerking in de veiligheidsregio’s. Naast de bekende partners zijn er nog veel meer spelers die hun rol en plek in de veiligheidszorg en bij een crisis moeten kennen.
Neem bijvoorbeeld allerhande overheidsinstanties. Van Arbeidsinspectie tot Openbaar Ministerie, van waterschap tot jeugdzorg. Ik wijs ook op de krijgsmacht. Het is cruciaal om een exact beeld te hebben van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van al deze instanties en waar nodig hen tijdig te betrekken. In dit verband moet ik denken aan oud-burgemeester Jan Mans die tijdens de vuurwerkramp werd geconfronteerd met de vergaande bevoegdheden van de Arbeidsinspectie: “Ik mag op het rampterrein de koningin buitenzetten, ik mag de minister-president buiten zetten, de Commissaris van de Koningin, maar de Arbeidsinspectie mag ik niet van het rampterrein verbannen.”
Planvorming
De kracht van veiligheidsregio’s ligt in het vertalen van informatie over risico’s in effectief crisismanagement. Planvorming is hier één van de instrumenten voor. Planvorming is echter niet een doel op zich. We ervaren een veelheid aan plannen die zich ook nog eens kenmerken door een grote gedetailleerdheid. Het omzetten van een papieren werkelijkheid naar een ramp of crisis van alledag is daardoor lastig. Ik heb wel eens horen verzuchten: “als er een ramp gebeurt houden we de kast met plannen dicht, en hopen we dat iedereen zijn gezonde verstand gebruikt.”
Plannen en regelgeving zijn noodzakelijk, maar moeten daarmee niet de prikkels ontnemen voor ontwikkeling van een eigen probleemoplossend vermogen. Dit zal nog een uitdaging blijken te zijn. We moeten oppassen dat papieren perfectie niet de norm wordt.
Ik neem als voorbeeld de Vierdaagse. De wandelmars in 2006 eindigde toen die net begonnen was in een crisis. We hebben er van geleerd. De paraatheid tijdens de wandelmars van 2007 was hoger, zeker bij de GHOR. Verder werd er beter samengewerkt met alle doorkomstgemeenten en er waren heldere afspraken met de organiserende stichting. Tegelijk moet je ervoor oppassen dat je niet overreageert met plannen en draaiboeken, maar focust op datgene wat echt niet goed is gegaan.
We hebben behoefte aan een flexibel systeem dat uitgaat van algemene principes van planning. Om te komen tot zo’n flexibel systeem wordt nu een zogenaamd referentiekader voor het regionaal crisisplan ontwikkeld. In plaats van vooraf alle scenario’s te doordenken en daar plannen voor te ontwikkelen, wordt gewerkt met algemene principes voor grootschalig optreden. De veiligheidsregio kan daarbij nog het nodige leren van de ervaringen van de politie. Ik pleit er overigens voor dat bij de planvorming de aandacht zich ook richt op de bestuurlijke dilemma’s die zich tijdens een crisis voordoen. Besturen is luisteren, wegen en kiezen in dilemma’s en die keuzen vervolgens zorgvuldig communiceren.
Slot
Dames en heren, ik sluit af. Ik sluit af met de knijpkat. Ze bestaan al lang, de knijpkatten. Het apparaat dat door knijpen energie levert, maakte opgang tijdens en vlak na de Tweede Wereldoorlog toen de stroomvoorziening en verlichting nog wel eens te wensen overlieten. Nu weer actueel. Uiteraard handig als het stroomnet het begeeft. Maar wij reiken u de knijpkat vandaag uit met een meer symbolische doel. De knijpkat staat symbool voor de veiligheidsregio die zich op eigen kracht, goed voorbereid, tijdens rampen en crisis goed kan redden. Ik wens u succes in de verdere ontwikkeling van uw veiligheidsregio.